《中国农村建设60年全集.com》第30/30页
统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是贯彻落实科学发展观的基本要求。推进城乡经济社会发展一体化，要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，加大以工促农、以城带乡的力度，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程的双轮驱动，逐步解决城乡二元结构矛盾，努力实现城乡共同繁荣。
城乡分割的二元经济结构是当前我国城乡经济社会协调发展的一大障碍，它集中体现为农业、农村、农民问题，即“三农”问题。统筹城乡发展，是逐步解决“三农”问题、改变城乡二元经济结构的必由之路，是我们党立足现实、着眼未来作出的重大战略决策。
中国农民众多，约占中国总人口70%，但只拥有中国经济GDP总量的20%。原因是由于过去实行以户籍制度为核心的城乡分割体制，国家把工作重心放在了城市和工业上，而农村、农业却被忽视了，导致现在城乡发展差距拉大。统筹城乡发展，消除城乡之间的分割状态，实现城乡良性互动，广大农民的根本利益才能真正得到维护，党执政的阶级基础才能巩固，党的执政地位才会长久。统筹城乡发展，把农村和城市的发展作为现代化建设同样重要的任务来推进，可以更好地落实科学发展观。统筹城乡发展，致力于解决农民的增收问题，处理城市与农村发展中的矛盾因素，达到城市与农村的良性发展，是构建和谐社会的基础和重要组成部分。
进入新世纪，我国的城市化、工业化进程加快，但农民增收难、农业增效难、农村社会进步慢的问题未能有效解决，造成了“三农”问题的现实困难，使农村成为全面建设小康社会的最大难点。我们要跳出就农村论农村、就城市论城市的发展思维，统筹城乡的发展，在全面建设小康社会的新阶段，把“三农”问题作为全党工作的重中之重，以城带农，以工促农，以工业化和城市化带动农村现代化，形成城乡互补、共同发展的格局，加快全面建设小康社会的进程。
统筹城乡发展，要求我们必须完整而准确地理解科学发展观，把握好以下几个基本原则。
以人为本的原则。以人为本，是科学发展观的本质和核心，也是我们统筹城乡经济社会发展必须坚持的重要原则。发展的最终目的是实现社会的全面进步和人的全面发展。必须把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，一切为了人民，最大限度地满足城乡广大人民群众不断增长的物质文化需求，促进人的全面发展。人民群众是社会发展的决定力量。统筹城乡发展，必须充分调动和发挥人民群众的主观能动性和创造性，一切依靠人民；必须坚持党的群众路线，把一切可以团结的力量团结起来，把一切可以调动的积极因素调动起来，创造人人平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。统筹兼顾各方面的利益，是促进改革发展稳定的一条重要经验。必须正视现阶段社会各阶层各群体的差异性，更多地关注和致力于解决农民的利益问题。既应坚持让一部分地区、一部分人先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕，又应更多地关注农民的利益，给农民更多的关怀；大力加强公共事业、社会保障等方面的建设，大幅度增加财政支出用于农村的比例，发展农村教育、卫生和文化事业，促进农村社会发展；牢固树立发展决不能以牺牲农民利益为代价的思想，优先解决农民的基本生活保障问题；认真落实关于农民的各项政策，逐步使城乡劳动者在就业、居住、教育、社会参与、社会保障、医疗服务和公共设施与福利等方面享有平等权利。
发展第一的原则。首先，发展是科学发展观的第一要义。科学发展观是用来指导发展的，它的实质是要实现经济社会更好更快的发展。其次，发展是硬道理，是我们解决所有问题的关键。这是历史反复证明的道理，是我们必须始终坚持的战略思想。统筹城乡，是为了实现更好的发展，也必须依靠较快的发展。没有较快的发展，统筹城乡就是无源之水、无本之木。在今后相当长的时期内，促进物质财富的充分积累和不断增长，将始终是我们促进发展最核心、最基本的内容。只有加快创造和积累财富的步伐，才能为统筹城乡发展提供坚实的物质基础。再次，始终坚持以经济建设为中心。人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，是我国社会主义初级阶段的主要矛盾。这就决定了我们在社会主义初级阶段的根本任务就是发展社会生产力。只有坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，才能为社会全面进步和人的全面发展创造必要条件。
求真务实和改革创新的原则。统筹城乡发展，必须始终坚持实事求是的原则，不能脱离实际，急躁冒进。这是因为：第一，推进城镇化、实现城乡一体化，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的内在要求，有其固有的发展规律，这就要求我们必须按照客观规律办事，做到一切从实际出发。第二，统筹城乡发展是一个长期的过程，不可能一蹴而就，而且发展的不同阶段情况也各不相同，这就要求我们必须因地、因时制宜，循序渐进，既要增强紧迫感，又不能急于求成。第三，由于地理、人文和发展阶段的差异，在不同的区域，城乡统筹面对的基础和问题不同，这就要求我们实事求是地认识和分析客观实际，把握好本区域城乡统筹的主要矛盾，确立正确的方向，科学地安排城乡统筹的政策、措施和方法。同时，统筹城乡发展是一个广泛而深刻的社会利益关系调整过程，必然要面对一系列复杂的社会矛盾和问题。要解决好这些矛盾和问题，就必须在观念、思路、方法上不断创新，不断变革。既要改变传统发展观，实现观念更新，又要改革现有的体制、制度和管理手段，消除制约城乡协调发展的体制和制度障碍。
政府主导的原则。统筹城乡发展是一个牵动全局的系统工程，不仅涉及思想观念的更新和政策措施的创新，也涉及经济发展机制和增长方式的转变；不仅涉及生产布局和产业结构的调整，也涉及社会利益关系的调整。要达到预期目的，就必须发挥政府的主导作用和调控职能。各级政府应按照立党为公、执政为民的要求，全面、正确地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，切实解决在统筹城乡发展中“不到位”或者“缺位”的问题，把握全局，统筹兼顾，协调好各方面的利益，正确处理涉及全局的重大关系，正确处理当前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，充分调动一切积极因素。应当明确，坚持政府主导并不是排斥市场的作用，不是什么都要政府“统”起来、“包”起来，不是要干预企业的生产经营活动，而是进一步建立和完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，综合运用“看不见的手”和“看得见的手”，扎实有效地推进城乡经济社会的协调发展。
二、切实贯彻工业反哺农业、城市支援农村的发展方针
在2004年9月召开的中共十六届四中全会上，胡锦涛明确提出“两个趋向”的重要论断；在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。在同年12月初召开的中央经济工作会议上，胡锦涛强调指出：我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。“两个趋向”的重要论断，从全局和战略的高度提出了解决我国“三农”问题的指导思想，是新形势下破解这一难题的钥匙。工业反哺农业、城市支持农村，是对工业化、城市化发展到一定阶段工农关系、城乡关系的科学概括，也是现阶段统筹城乡发展的一个总方针。
从一般情况来看，在工业化发展初期，农业在国民经济中居主体地位，为提高整个国民经济的发展水平，应当用农业积累支持工业发展；当工业化发展到一定阶段，工业取代农业成为主导产业，为使工农业协调发展，必须加强对农业的扶持和保护，实行由农业哺育工业向工业反哺农业的政策转变。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时扶持农业，工业与农业、城市与农村就会协调发展，顺利实现工业化、现代化；如果继续忽视农业，就会导致农业萎缩，城乡差距扩大，贫富悬殊，社会矛盾加剧，甚至出现社会动荡和倒退。根据国际上的成功经验，在我国工业已经发展壮大的情况下，应该由以农业支持工业转入以工业反哺农业、城市支持农村这样一个新阶段。
实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，不仅是由我国工业化所处的发展阶段决定的，而且也与我国农业和农村发展所具有的特殊性和复杂性有关。对于我们这个13亿多人口的大国来说，解决吃饭问题始终是头等大事。扶持和保护农业，是确保国家粮食安全的迫切需要。我国人口50%以上居住在农村，农民安居乐业对于政权的稳定具有决定性的作用。只有加快农业和农村经济的发展，增加农民收入，农村社会稳定才有坚实的基础，工业才有广阔的市场，城乡关系才能协调，国家的长治久安才有可靠的保障。正是在深刻分析我国工业化进程和农村、农业、农民问题的基础上，在借鉴国际经验的基础上，我们党提出了“两个趋向”的重要战略思想，为新形势下解决好“三农”问题，推进统筹城乡协调发展指明了方向。
以工促农，不是让工业企业直接支持农业，而主要是指通过适当的政策，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。总的来说就是六个字：“少取、多予、放活”。
一是要“少取”。在取消除烟叶以外的农业特产税后，党和政府决定2006年起在全国范围内全部免征农业税，这是实施以工促农的重大举措。免征农业税，为农民每年减轻900多亿元的税收负担。广大农民为此欢欣鼓舞，真正感受到支农政策的实惠。
二是要“多予”。继续坚持对种粮农民实行直接补贴，进一步调动农民种粮积极性，保护和提高粮食生产能力。坚持和强化对农业的财政投入，将农村中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围，加大对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。完善以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制。进一步增加对农村公共卫生体系的投入，到2010年基本建立起公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。完善对农村困难群体的救助体系，逐步扩大农村社会保障覆盖面。大幅度增加对农业科研的投入，加强农业科技创新能力建设和技术推广体系建设。
三是要进一步“放活”。少取、多予说到底毕竟还是外部条件，解决“三农”问题还是要靠深化农村改革，进一步调动农民的积极性，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。在全部取消农业税以后，要全面启动以乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革为核心内容的改革。从体制和法律上建立起保护农民土地权益的长效机制，着眼于控制耕地征占规模，着眼于保护农民合法利益，改革现行的征地制度，进一步推进农村金融改革，改善农村金融服务。
实行工业反哺农业、城市带动农村，并不意味着可以放松农业和农村自身的发展。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。统筹城乡经济社会发展，就是要使城市和农村紧密地联系起来，在理顺城乡关系的基础上，建立平等的经济社会发展新体制。要进一步加快传统农业向现代农业转变的进程，加快农村第二、第三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济；同时，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，让所有农民共享工业化、城镇化、现代化带来的好处，真正建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局。
三、统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化
由于长期以来形成的城乡二元结构依然存在，由此造成的城乡差别也难以很快消除，实现统筹城乡协调发展任重而道远，这就需要牢牢把握住统筹城乡发展的关键环节，尤其需要注意以下几个方面。
一是应着力推进城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。不少地方由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市和农村各搞各的，其结果是虽然城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢，而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最终将制约整个国民经济增长。要改变这种状况，必须按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。为此，要推进土地管理和使用制度改革。统筹城乡土地管理，促进农村土地有序流转、规范经营。健全农民征地补偿机制，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置。积极探索农村集体建设用地流转办法，以及将农民“承包地”、“宅基地”换“户籍”、“社保”及“廉租房”等政策措施。在产业发展方向上，要促进城乡产业资源对流、联动发展。加快发展现代农业，积极发展适合本地情况、发挥比较优势的工业和服务业，增强工业反哺农业、城市支持农村的能力。加快面向农村生产、生活消费的服务业发展，提高农村社会化服务水平。
二是应着力推进城乡基础设施建设一体化。城乡发展的差距在基础设施方面尤为明显，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须在推进城乡基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一推进。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。要建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。打破交通、电力、能源、水务等基础设施建设自成一体、分散布局、缺乏衔接的体制，统筹规划，统筹衔接。把基础设施建设的重点转向农村，不断改善农村基础设施条件，建成覆盖城乡的基础设施网络和管理体制、投入机制。
三是应着力推进城乡公共服务一体化。推动农村公共事业快速发展、推进城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、构建社会主义和谐社会的必然要求。缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。近年来，随着中央一系列支农惠农政策的贯彻实施，农村社会事业有了较快发展，公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是教育、医疗卫生、文化、社会保障等方面差距更为明显。中共十七届三中全会提出，到2020年，要实现城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。这为农村公共事业发展描绘了新蓝图，顺应了亿万农民过上美好生活的新期待。
为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。为了实现城乡公共服务一体化，必须从现在起就做好规划、留好接口、逐步靠拢，一旦条件成熟，就真正实现城乡公共服务一体化运作。
推动农村公共事业快速发展，既要立足当前，又要着眼长远，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点，把解决农民群众受益最直接、要求最急迫的现实问题作为着力点，推动农村基本公共服务制度化，努力给农民带来看得见、摸得着的实惠。加快改善农村民生，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让城乡居民共享改革发展成果。
四是应着力推进城乡劳动力就业一体化。近年来农民收入之所以保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事第二、三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、支持城市经济发展的必然要求。尽管与过去相比，现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大改进，但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到许多不合理的限制。应将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人员在就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进他们到第二、三产业和城镇转移就业。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。
要重点完善城乡劳动者平等的就业制度。中共十七届三中全会提出，统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，从根本上讲，就是要进一步突破城乡隔离、地区封锁的格局，充分发挥市场在配置劳动力资源中的基础性作用，加快建立和完善城乡劳动者平等的就业制度，促进劳动力跨城乡、跨地区合理流动。要继续清理和废除针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，加快建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度。加强农民转移就业培训，完善覆盖城乡的公共就业服务体系。要增加政府对农民转移就业培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面。城市公共就业服务机构要向农民工开放，并免费提供信息、就业指导和职业介绍服务。合理引导农民工流向。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出的组织和培训工作，一手抓扶持农民工返乡创业工作，形成促进外出就业与返乡创业的良性互动。
五是应着力推进城乡社会管理一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。
推进城乡经济社会发展一体化，关键在于落实，这就需要建立健全统筹城乡经济社会发展的体制机制，关键是要建立健全政策体系，如建立健全工业反哺农业的政策体系；建立覆盖城乡的公共财政体制，建立覆盖城乡的社会保障和救助体系，建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系，建立保障农民土地权益的长效机制。只有如此，才能切实保障统筹城乡发展获得源源不断的支持和动力。
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