《剑桥晚清全集.net》第28/45页
③ 参看前页注①和注②。
④ 参看前页注②。
① 《大清德宗实录》，卷574第6—7页；《东方杂志》，第4年第8期（1907年）“内务”第401—424页。
② 《东方杂志》，第5年第1期（1908年）第10—13页。
① 参看第453页注①。
② 参看赵中孚：《清末东三省改制的背景》，载《中央研究院近代史研究所集刊》，第5期（1976年6月）第313—335页；参看罗伯特?李《清代历史上的满洲边疆》，第七章。
① 《大清宣统实录》，卷52第18—23页。
① 《大清德宗实录》，卷583第4—5页；卷595第1—2页，《大清光绪新法令》，卷2第25—32页。
② 《东华续录?光绪朝》，卷219第1—7页。
③ 见谢保兆（音）：《1644—1911年的中国政府》，第372页。
④ 《大清宣统实录》，卷43第2—5页。
① 《大清宣统实录》，卷63第10页；卷65第9、10—18页。最后一处载有“十九条”的原文。
② 《大清德宗实录》，卷579第14—15页；《大清光绪新法令》，卷2第2—24页。
① 关于进行选举方法的叙述，参看张朋园：《立宪派》，第12—40页。
② 《大清宣统实录》，卷17第14—19页；又参看《大清光绪新法令》，卷2第1—2页。
① 《大清光绪新法令》，卷2第44—62页。
② 《大清宣统新法令》，卷14第1—15页。
① 见芬彻：《政治地方主义与民族革命》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第185—226页；菲利普?库恩：《民国时期的地方自治》，载小韦克曼等编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第268—280页。
财政的清理与集中
清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。①因此不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制和试图使货币标准化。
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。②这时币制改革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币情况。精琦向中国政府提出以下一个方案：（1）中国应该立即采取金本位制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用；（2）在国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。①
德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0.72两库平银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①
另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为有一千万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完成。流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。如果大清银行要发行同样数量的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。①
还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长度标准（营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。②清政府决定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反对。
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针：③（1）只有度支部有权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部；（3）由于各个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查；（4）当时各省花费本省自筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。①在1910年，度支部根据各省各部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。②当然，这种修改并无坚实的基础。辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍然是不可能的。
① 关于背景，参看弗兰克?金：《1845—1895年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，1814—1919》。
② 财政处建于1903年，但于1906年与度支部合并。
① 精琦推荐方案的译文载于《币制汇编》，第3册第1—62页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国的报告》（美国参议院文件第128号，第58届国会第三次会议，1904年）。
① 魏建猷：《中国近代货币史》，第179—181页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第283—361页。
① 杨端六：《清代货币金融史稿》，第374—385页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207页。
② 《大清德宗实录》，卷579第2—3页；《光绪政要》，卷43第43—44页；卡梅伦： 《1898—1912年中国的改革运动》，第179页。
③ 《大清光绪新法令》，卷10第95—98页。
① 《财政说明书》有23个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于1911年。
② 参看王业键：《1750—1911年中华帝国的土地和租税》，第75—76页。
其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不象近代西方那样分立。但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。杖刑等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。①
从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。在犯罪名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的犯罪行为。结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本崭新的刑法典。当然有许多人起来反对这一法典草案。当它被呈交给中央和省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评：（1）根据草稿，十六岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低；（2）对那些犯有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（3）对犯有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻；（4）把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）与无夫之妇通奸而不予起诉的做法是不能接受的。①总之，起草的新刑法遭到了儒家观点的批判。结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。在资政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。讨论结束时，只通过了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。然而，在1911年1月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。政府打算把它们送交下一次资政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已在1910年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。②这部刑律除上述在1905年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变化，并且对章程的某些方面作了简化。它在1928年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。特别迫切需要一部商业法，因为它是发展商业的先决条件。早在1904年1月，已经起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由于这些律例是仓促制订的，不能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在1908年开始编纂新商业法，但它只完成了一部分。除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在1910年呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在1907年与一位日本顾问一起进行的，草案于1911年完成。它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。然而，所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。①
革除陋习
在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中间开展了一场革除陋习的运动。1902年，政府公开反对缠足，这是早就遭到传教士和中国改良派攻击的陋习。②
1906年，皇帝下诏禁止鸦片。诏令的内容如下：（1）逐渐减少种植罂粟，在十年之内彻底消灭；（2）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（3）有鸦片烟瘾的官员必须于六个月内戒除。③至于鸦片进口，清政府与英国当局进行了协商，1907年英国人同意把过去五年平均每年自印度输入中国的数量减少百分之十，如果清政府在其后三年禁烟有进展，就继续减少进口。在1910年，重新开始谈判，英国人不肯答应在七年内停止向中国输出鸦片。但是由于英国舆论的压力以及资政院和中国学生强烈要求立即停止鸦片贸易的行动，英国人终于在1911年答应到1917年停止从印度向中国输出鸦片。①
消除满汉畛域
作为中国的异族统治者的满人不象蒙古人那样，他们特别注意如何对待汉人，尽量对汉人不搞歧视。然而，满人人口只有汉人的四十分之一，而且文化水平也稍低，如果他们要维持统治地位，一定程度的歧视是难免的。例如：满族男子不能与汉族妇女通婚；法定的礼仪和刑罚在满、汉之间也有所不同；某些官职只许满人担任。
此时，清廷修订了这些规章，力求满汉之间关系和谐。1902年，满族男子与汉族妇女通婚的禁令解除了；1904年（满族）将军和都统的职位以及海关上的某些职位也可以让汉人担任了。1906年的行政改革使中央各部开始实行新的一长制，即不分种族，满人和汉人均可担任各部唯一的大臣。在以前，所有满人的生计都有着落；他们不经营农业和商业，以使他们能够集中力量服兵役；1907年，政府废除了这种特殊待遇，也给他们土地，并命令他们与汉人一样种地，自食其力。在这一年，法定的礼仪和刑罚改为对满、汉族同等待遇。满族官员在朝见皇帝或写奏折时也奉命不再称“奴才”，而象汉人那样称“臣”。①然而，当满族中心主义正在军事和行政制度方面得到加强时，这种装点门面的努力是没有什么意义的。在短促的宣统期间，政治和军事力量都集中在满族宗室手中，但这种作法却直接帮了革命党人的忙。
① 参看迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第1—2章；陶龙生：《沈家本与中国法律的现代化》，载《社会科学论丛》，第25期（1976年9月）第275—290页。（参考书目所列陶龙生一文刊载时间为1966年9月——译者。）
① 迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第3—5章；《大清光绪新法令》，卷19第25—64页。
② 《大清现行刑律》，26卷；杨鸿烈：《中国法律发达史》，第887—898页。
① 岛田正郎：《关于清末民法与商法草案的编纂》，载《法律论丛》，卷34第6期（1962年）第119—149页；米特拉诺：《1906—1907年中国的破产法》，载《华裔学志》，卷30（1972—1973年）第259—337页。
② 《大清德宗实录》，卷492第9页；李又宁和张玉法合编：《近代中国女权运动史料》，第1册第525—532页。
③ 《东华续录》，卷203第6—7页；《大清德宗实录》，卷579第2—3页；余恩德：《中国禁烟法令变迁史》，第5章；至于背景，参看斯宾士：《清代吸食鸦片概况》，载小韦克曼和格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第143—173页。
① 《禁烟条件》，1911年5月8日，载麦克默里编：《1894—1919与中国缔结的和与中国有关的条约和协定》，第1册第861—866页。
① 《大清德宗实录》，卷492第9页；卷576第1页；卷579第2页。《大清宣统实录》，卷30第26页。罗伯特?李：《清代历史上的满洲边疆》，第144—145页。
清末改革的特点
当我们回顾清政府1901年以后在政治和制度上所作的改革时，可以明显地看到以下各点。首先，在改革方案中有很多自取失败的矛盾。例如：当创设资政院和谘议局的时候，本来是为了广开言路以作为准备立宪的一部分工作，可是政府却愈来愈严格地控制人们表达自己的思想。当清朝接受了立宪政体的思想，中国的知识界就立刻开始要求马上召开国会。梁启超在东京组织政闻社以促进宪政运动。清政府对这种颇有影响的运动疑虑重重。它警告：学生应集中精力学习，不要稍涉政事，甚至不得公开发表演说。它还警告绅商不得干预政府事务，指出在君主立宪的各国，主权是属于君上的；虽然“庶政公诸舆论，而施行庶政，裁决舆论，仍自朝廷主之”。②1908年，梁启超的政闻社被政府下令封闭。由此可见，即使在改革帝国专制主义的时候，清政府仍力图限制思想。
其次，所有参与制订改革方案的人都各谋私利。1901年以后各项改革主要是由满族军机大臣荣禄和几名汉族总督张之洞、刘坤一以及袁世凯等所提倡。1903年荣禄死后，庆亲王奕接替了他的职位。此后，在中央政府中提倡改革的主将就是奕，协助他的有其同盟者——在天津的袁世凯，他在北京有兼职——以及地方上迎合汉族士绅改革要求情绪的张之洞等人。1902年，当张之洞的同僚刘坤一死后，张之洞的影响也下降了；几乎可以这样说，在1909年以后，一些改革是由庆亲王和袁世凯联合进行的。然而，大约在1906年行政改革时，出现了一个有势力的反对庆亲王和袁世凯的满人集团。这个集团由陆军部大臣铁良和学部大臣荣庆领头，后台是光绪皇帝的兄弟醇亲王载沣。荣庆原是蒙古人，但他把自己看作满人。在1906年以后的两年时间中，两个集团争夺改革方案，但形势逐渐不利于庆亲王和袁世凯。最后，在1908年当皇帝与太后相继去世后，醇亲王成了摄政王，袁世凯被迫退隐河南。1909年，醇亲王控制着局势。铁良对他不满而离开了政府。代替他的是醇亲王的两个兄弟载勋和载涛，其他宗室人士都簇拥在醇亲王的周围。①
满洲朝廷实行改革方案的目的究竟何在？清朝统治者是否真的相信需要改革？义和团事件之后，不仅康有为和梁启超等立宪派人物要求改革，就是各省督抚和外国人也都有此要求。为了防止反满势力的壮大，并要保持督抚们和外国人的支持，不管清朝统治者喜欢与否，除了改革别无选择余地，实际上，政府原先本无自己的改革方案。它只需要保持改革的门面，而对实际内容则毫不关心。
因此清政府开始搞改革时姿态很消极，但随着时间的流逝，特别是在日俄战争之后，它对改革的活动就越来越认真了。可是在这时候，改革并不如康有为和梁启超所主张的那样是为了富国强兵以防御列强的侵略。改革的目的勿宁说是为了保卫清政府不受汉人与外国人两者的攻击。换言之，改革是为了保住清王朝。因此，皇帝必须有统率陆海军的大权，必须万世勿替地统治帝国，必须是神圣不可侵犯的。
汉族督抚们也需要维护清王朝的统治。这就是他们与慈禧太后、醇亲王以及满洲的高级官员合作的原因。然而，他们想保存这个王朝的愿望并非只是出于他们对皇帝的忠诚或对清朝的热爱。那是因为他们感到如果没有清王朝，他们的权势也会化为乌有。正是由于这个原因，当朝廷力图削弱汉族督抚的权力而把它集中于满人手中时，他们自然要大力反对。使形势更加糟糕的是，在1908年以前，汉人督抚都是西太后的臣仆，然后醇亲王接替了她，也行使控制帝国官员的特权，但他的威望远不如西太后，而且他的权力也越来越靠不住。正是由于这个原因，汉人督抚们对满洲政府的不满就空前地表现了出来。愚不可及的满洲统治者正在毁坏中国的儒家君主政体。
在清朝末年，绅士给了督抚们以社会的和经济的支持。原来绅士是反对改革活动的，但是一旦决定了要进行他们最反对的取消科举和宣布立宪政体这两件大事，他们却一反故态，转而积极支持改革。毫无疑问，他们这样做是为了维护自己的利益，而不是有爱于清政府或整个中国。对他们来说，新式学堂和旧式科举考试一样。通过开办学堂，他们能够把他们的绅士特权传给子孙。此外，未来立宪政体的基础应该是地方自治制。而这种地方自治正是他们所希望的。因此，他们乐意与各省督抚合作进行这一改革，而当后来政府企图集中权力时，他们也与督抚们一起起而反对。可是每当督抚采取任何似乎不利于他们的行动时，绅士们就要反对督抚。因此，各省督抚和谘议局常常发生冲突。①