《中国农村建设60年全集.com》第25/30页
80年代初农村家庭联产承包责任制实行之前，全国有近8亿农民生活和工作在5.4万多个农村人民公社之中。从1958至1982年人民公社制度在农村存在和延续了20多年，是农村基层基本的组织与管理制度。虽然规模和结构有所调整，但人民公社的基本组织原则和运作方式并没有根本性的变化。农民把这一时期统称为“大集体时期”。人民公社组织和管理体制有四个最基本的特征。
一是“一大二公”，即人民公社辖区面积大、人口多且公有化程度高。1958年12月，全国1.2亿农户组建为2.6万多个人民公社，平均每个公社4600多户。而1954年设有218793个乡，小者不足1000人，大者不过10000人。1962年以后人民公社的范围有所调整，但直到1982年人民公社体制撤销前夕，全国54352个人民公社中，人口在1万以上的人民公社占61％，1万人以下的占39％。人民公社时期实行高度的集体化，农村资产的绝大部分归集体所有，不允许农民私营经济的存在和发展，实行土地及其他生产资料和资源的高度垄断。
二是“政社合一”，即国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。公社管理机构为公社管理委员会（“文化大革命”时期又称为公社“革命委员会”），受县政府及其派出机构的领导，设社长、副社长及管委会委员，公社中设党委，公社管委会由公社社员代表大会选举产生。作为经济组织，公社要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动；作为行政组织，它必须接受上级政府的领导，对本行政区域内的行政事务实施管理。
三是“三级所有，队为基础”。1962年以后人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构，公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配，生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。
四是“党政不分”，实行党的一元化领导。公社一级设党委，大队一般设党支部，生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配、招工招干和参军、救济粮款的发放等等，都由党组织决定。在人民公社时期，农村基层形成了高度集中的组织和管理体制。农村基层政权组织、党组织和经济组织处于高度的组织和功能融合状态。
总之，人民公社是一个具有综合社会经济职能的农村基层组织。按其倡导者的设计，它既是一个农、林、牧、渔、工、副、商数业并举的集体经济基层单位，又是担负农村社会综合管理的基层政权。自1958年农村建立人民公社以来，实行的是“政社合一”、“三级所有，队为基础”的管理体制。这种公社管理体制，将国家基层政权组织与农民的集体经济组织合为一体，使作为国家政权组织的公社，实际上具有直接支配集体经济的生产、交换、分配等经济活动的权力，集体经济组织的一切活动，都要听从政权组织的指挥，人、财、物、产、供、销，一切都由行政机构控制，集体经济组织的自主权被否定，变成行政机构的附属物。同时，公社干部乃国家委派，领取固定工资，只对上级负责，农业集体经济经营情况如何，生产增收或减收，对他毫无直接利害关系。他既不承担责任，也不影响个人收入，但他却大权在握。因此，很容易出现强迫命令和瞎指挥现象。另外，这种体制还很容易使公社形成一个自给自足的经济组织，使农村经济的商品化、社会化的发展，受到很大束缚。
农村人民公社化以后，乡政府被撤销，实行了政社合一。经过60年代初的“整顿”，人民公社的倡导者实际上已承认它在经济上的失败。所谓“三级所有，队为基础”，不过是一个饰词，其真实的含义是，人民公社是县以下的一级政府，大队是公社的派出机构，而生产队才是农村的基本经济单元，是缩微了的人民公社。60年代初的调整，在一定范围内复活了个体经济，并非政府本愿。在以后的十几年中，政府的努力方向始终是在争取农村经济发展的基础上，促使经济核算由生产队向大队过渡，再向公社过渡，实现“一大二公”的公社理想，同时在过渡中逐步消灭农户家庭经济，使家庭不再具有生产性功能。尽管投入了大量人力物力财力，通过自上而下、自下而上的大规模群众运动方式，轮番运用经济刺激、组织调整、政治清洗和思想宣传等各种手段措施，最后仍然没有达到预期的目的，生产队集体反而不断衰落，导致农民自发的农村改革。
二、乡镇人民政府的基本职能
乡、民族乡和镇，是我国县以下的基层行政区域单位，是我国政权在农村社区中的最低一级，也即我们常说的基层政权。乡，是农村地区的基层行政区。民族乡，是农村中少数民族居住比较集中的地区的基层行政区。民族乡不是民族自治机关，但民族乡的政权建设工作要结合少数民族的特点。镇，是农村地区中非农产业占相当比例，集中居住着较多非农业人口的基层行政区。乡镇平级，它们都由县领导，在总体上都属于农村地区的政治权力结构的组成部分，都主要面向农民。它们之间的区别主要在于居民结构和产业比例的差异。一般来说，一些乡在向镇的方向发展，一些镇在向县级市方向发展。
新中国成立以后，镇正式成为我国农村的一种基层政权组织形式。一般来说，镇多是县政府的所在地，或是由县领导的工商业基地，50年代要求聚居人口2000人以上。在公社化的过程中，镇的建制也受到了波及，一部分改为公社，一部分镇被撤销，一部分划归公社领导。进入80年代以后，与恢复乡的建制相一致，镇的建制也相应恢复，建制镇的标准于1984年又作了调整，建制镇的数量不断增加，并在80年代末期以来形成持续升温的建设小城镇的热潮。
乡镇政权作为基层权力体系，主要由三大部门构成，即作为权力机构的乡镇人民代表大会，作为行政机构的乡镇人民政府，以及作为政治核心的中国共产党乡镇委员会。这三大部门各司其职，共同构成我国的乡镇政权体系。
乡（镇）党委对本地方的各项工作实行政治领导。乡镇党委是乡镇政权的政治核心，对基层政权实行政治、思想和组织领导，在农村基层政权体系中具有高度的权威性。党委设书记1人，副书记若干人（原来一般为2―4人，2006年后逐渐改为2人）；乡（镇）长一般兼任副书记；有的较大的乡（镇）还设有一位纪检书记。乡（镇）党委一般设有办公室，并领导人民武装部、团委、妇联等。
乡（镇）人民代表大会，是地方国家权力机关。乡镇人民代表大会作为乡镇政权的权力机构，是人民群众行使当家作主权利的制度保障。乡镇人大实行民主集中制，同时坚持党的领导。乡（镇）人民代表由直接选举产生。乡（镇）人大一年开会一次，不设常设机关。根据1988年12月修改过的地方人大和地方人民政府组织法的规定，乡（镇）人大设立一个主席团，设主席1人，副主席若干人（一般1―2人），秘书1人，作为闭会期间的办事机构。有的乡（镇）模仿县人大常委会的模式建设乡（镇）人大的主席团，提出由主席团在人大闭会期间代行人大的职权。
乡（镇）人民政府是基层国家行政机关和本级人民代表大会的执行机关。乡镇人民政府是乡镇政权的执行机构，主要履行基层行政管理职能，由不同的职能部门组成，乡镇党委和人大的重大决策都要通过乡镇政府加以实施和落实。乡（镇）设乡（镇）长1人，副乡（镇）长若干人（一般4―5人）。乡（镇）政府实行行政首长负责制，副职协助正职进行工作，并分管农业、科技、乡镇企业、文教、财政等方面的事务。乡（镇）政府定期召开办公会议。乡（镇）政府设有办公室，配备有分工具体负责各项事务的秘书、助理员若干人。
在乡镇政权结构的问题上，还需要提到“企业委员会”（或称作“企业经济委员会”等，甚至称作“总公司”、“联合公司”等）。越是乡镇企业发达的地方，设置有这个机构的乡（镇）的比例越大，这个机构的实际地位越高。从有些地方的实践看，这个委员会是从政府中分离出来，又执行政府职能的具有很大特殊性的政企合一的机构，其职能与政府职能相交叉。这个机构不同于一般的政府部门，多由副乡（镇）长兼任主任（或总经理），直接领导本乡（镇）的各企业，担负着发展地区经济的具体任务。有的地方在乡（镇）政府设置“乡镇企业办公室”，负责经济开发的协调和管理工作。
如果从职能分析来看，改革开放以来，特别是在几次自上而下的全国性政府机构改革中，乡镇政权体系在管理内容、管理方式等方面进行了一些重大调整，乡镇政权的职能不断转变，功能不断转型，自身建设不断加强，权力架构日益趋向合理。乡镇政权作为国家政权的基层单位，其主要职能转变为三个方面，即对本社区的公共事务进行行政管理，对本社区内的经济活动进行调控和指导，为社区发展提供各种赢利和非赢利服务。乡镇党委作为乡镇政权的领导核心，不再直接插手乡镇的具体事务管理，而主要是进行政治、思想、组织领导，加强党的自身建设；实行乡镇长负责制，精简机构、人员，转变职能，降低行政成本，健全和完善乡镇政府行政领导体制。同时，伴随着党和国家工作重心的转移以及农村社会经济的快速发展，乡镇政权体系功能实现了重大的转变。从总体上看，对农村社会经济的管理从微观管理转变到宏观管理，从直接管理转变到间接管理，从计划调控转变到市场调控。具体来说，就是由要素管理转向程序管理，由内在管理转向外在管理，从领导管理转向服务管理。乡镇政权组织的改革与完善，是其向现代管理体制转变的表现，也是经济转型所导致的政治结构变迁的必然要求，适应了我国农村经济社会发展的需要。
乡镇政权结构和功能的转型，推动了农村基层民主政治的发展，维护了农村的社会稳定。在转型前的人民公社体制下，高度集权的人民公社运用政权的力量，通过各种政治动员、思想教育等超经济手段来实现对农村社会的高度整合和治理控制。这是与高度集中的计划经济体制相适应的，是以广大人民群众丧失财产权和个人自由为代价的，不符合经济社会发展的客观规律和要求。因此，这种体制不能从根本上保持农村的社会稳定和发展，反而蕴含着深刻的危机。在政治结构转型过程中，建立了乡镇政权，设立了人民代表大会。该制度的实施，充分调动了广大农民的政治热情，强化了他们的参与意识，促进了农村民主政治的建设和发展。
三、乡镇机构职能改革与转变
自1983年中央决定恢复建立乡镇政府并于1986年基本完成这一工作以来，中央和地方都多次进行过乡镇机构的调整改革，尽管这一过程在各地的表现形式不尽相同，但其基本脉络大体一致。
20世纪80年代中后期，新建立的乡镇政府逐步建立了自己的财政，由人民公社体制下脱胎改造形成了农业、乡镇企业、土地、计划生育、民政、文教等行政管理机构，或者设立了行使不同行政职能的助理员，同时设立了一些与县级机构对口的工商、税务、公安、农机、文化等站所，这些站所大多由县级部门实行垂直管理，或者以县级部门管理为主，也有的下放到乡镇管理。但在这一时期，计划经济时期行政管理的色彩还比较浓重，乡镇直接办企业相当普遍，甚至在一些经济发达地区还设有与乡镇政府并列的乡级经济组织，亦有诸如经济联合社、总公司之类的称谓，这与乡镇政府管理经济的职能往往又相互交叉，以致在两个组织之间发生工作上的矛盾。为此，绝大多数撤社建乡时设置了乡级经济组织的地方，逐步撤销了这一组织，同时代之以乡镇政府内设的行政性的经济管理机构，结束了党委、政府和乡级经济组织并存的状态。1986年以后，中央提出要改革条块分割的体制。当年9月，中央曾明确发文指出：改革的基本原则是简政放权。在这一原则指导下，乡镇的管理权有所加强，也有一些权力的下放。但实际更多下放的是经济负担，如相当长一个时期的农村教育以乡镇管理为主，通过乡统筹来解决学校建设和教师工资，给农民造成了沉重的负担，也对农村教育造成了严重的负面影响。
到20世纪90年代初期，各地要求向乡镇放权的呼声逐渐高涨，有的地方也进行了一些加强乡镇政府职能的尝试，但从总体上说乡镇政府的职权没有多少实质性的扩大，甚至一些地方一度下放了的土地、税务、工商行政、公安派出所的管理权，由于在执法和管理过程中出现了一些混乱现象，又重新收归上级部门管理。为了转变职能，理顺关系，精简机构，提高工作效能，强化服务，同时也是迫于乡镇机构不断扩大过程中的财政压力，一些乡镇开始核定职能、编制，把一些比较分散的职能部门合并为党政综合、组织人事、社会事务、农业、财贸、政法、教育等若干整合了相近职能的办公室，同时进行了清退聘用人员的工作。但在一些乡镇规模较小或者经济落后地区，很多还是实行民政、司法、文教等行政管理干部的助理制。这些改革，对于精简机构，提高行政效率，发挥了一定的作用，但对于国家财政供养的乡镇工作人员的精简，由于难度较大，成效并不明显。
20世纪90年代后期，以转变政府职能为核心的乡镇机构改革，解除了乡镇政府与所办经济实体的行政隶属关系，实行行政机关和事业单位的分开，减少行政审批事项，要求行政机关定职能、定机构、定编制。特别是进入21世纪以后，中共中央、国务院自上而下地开展了农村“费改税”，由此揭开了新一轮乡镇体制改革的序幕。随着税费改革的逐步深入，一直开展了以撤并乡镇、精简机构和分流人员为主要内容的乡镇机构改革，同时加强了县级政府对乡级财政的统筹管理和调控，随着中央和地方财政力量的增强，建设社会主义新农村重大战略决策的实施，实现了全部免除农业税、教师工资由县级统筹、实行种粮直接补贴等重大变革，公共财政支出开始向农村倾斜。与此同时，乡镇政府在催收税费方面的职能逐步消失，国家对于计划生育的管理手段和工作方式发生了重大变革，乡镇政府的功能和运行方式正在发生前所未有的变化，由此必然会导致乡镇机构带有实质意义的重大改革。应该说，改革的困难和阻力是不可避免的，但改革势在必行，比较宽松的财政经济环境也为改革创造了有利条件。这一改革至今仍在进行之中，改革的目标还远远没有达到。与此相联系的，对于乡镇机构的改革、改制乃至乡镇政府体制存废的讨论，仍在继续进行。
・第三节 村级治理与农村基层民主
1994年中共中央发出的《关于加强农村基层组织建设的通知》着重指出，“农村基层组织建设，包括乡（镇）、村两级，重点是村”。在全国范围内，与农村群众生产、生活关系最大的还是村级基层组织。农村治理，最关键的还在于村级组织的治理活动。新中国成立60年来，我国村级治理经历了很大的变化，农村基层民主得到了很大的发展。
一、改革开放前的村治格局
中华人民共和国成立后，新生的国家政权开始进行和平条件下的国家建设。从经济上，要实现工业化，迅速增强国力；从政治上，要巩固政府的合法性，增强国家凝聚力。这都共同要求一点，即国家权力要有效地渗入农村社会。
在新中国成立初期，农会仍是村政的主要组织形式。具体讲来，土改时，由土改工作队先发动贫雇农组成贫雇农小组或贫农团，由其发起成立农民协会。农民协会是土改时期行使政权职能的正式组织。农民协会委员会的选举，候选人由上级土改工作队和贫雇农组织共同酝酿提出，然后由全体农民（不含地主）直接选举产生，选举中采用了差额投票和秘密投票。选举产生的农民协会委员会中，贫雇农占了大多数。农会设主任（或主席）1人、副主任（副主席）若干人、委员数人。同时设有会计、民兵、治安保卫、妇女等组织，许多农会还设有人民法庭。农会集行政、司法、武装、治安等职权于一身，是一级比较完备的“基层政府”。那时农会的主要职能是推动和完成土地改革。土地改革之初，政府派出大批土改工作队进驻乡村，在土改中一部分积极分子被吸收为农会干部和中共党员，成为乡村社会的新的领导者，取代了传统的乡绅或旧的乡村“精英”。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治和组织上与党和政府保持着紧密联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管那时政权组织只设在区、乡一级，但这些新崛起的乡村权力精英却帮助国家把政治权力延伸到村庄之中，土地改革和建立基层政权是相互配合、相互推进的，土地改革的过程即政权的建立和巩固过程。
土地改革结束后，政务院（中央人民政府）于1950年12月颁发的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在革命时期建立的农会的基础上设立了村政权组织。那时实行的是“小乡制”，“乡”与“行政村”基本上属于同一层级，乡或行政村是由一个或几个较大的自然村联合组建而成的，设乡或行政村人民代表会议和乡或行政村人民政府。村政府一般设村长1人、副村长1―2人，还有会计、治安委员、民兵队长、妇联主任等职。有些村还设有保管员、饲养员、通讯员等，村下辖分村、组或屯，分别设分村长、组长或屯长。
新中国成立初期的农村基层政权组织大体为两级结构。有的在县以下设立区和行政村政权；有的在县以下设立区公所，作为县政权的派出机关，在区公所之下设立乡政权。1954年以后逐步撤销了行政村建制，后一种结构形式取代前一种结构形式，而成为普遍的农村基层政权组织形式。此时的村政较为简单，主要是催交公粮、维持治安、按上级政府指示动员农民从事生产活动、组织农民参加大型工程建设。村政的建立为贯彻国家的意志和政治领导及动员起到极为重要的作用。
因为新中国成立初期广泛发动了农民，农民对村政的参与积极性相当高，因此那时农会及随后在农会基础上建立的村政权基本上能够反映农民愿望，代表农民利益，但这种村政未能维持多久。1952年刚试行农业生产合作社组织，1956年又用高级合作社取代之，紧接着于1958年全面改行人民公社制度，在此过程中，农村集体经济组织转变为“政社合一”的基层政权组织，逐渐取代了村政府职能。由国家发动、推行的农业合作化和人民公社化，把党政合一、垂直领导的农村基层组织形式“植入”到乡村社会中。
人民公社体制的确立，使得国家掌握了农村的大部分资源，具有“统购统销”、“城乡分隔”等控制农村社会生活的手段。人民公社时期，在相当于一村的地域和人口范围上建立了生产大队或生产队。生产大队更多的是成为体制中一个承担上级生产和征购任务，更多对上负责的组织。这时村落已彻底脱离了单家独户进行农业生产的状态，成为共同进行农业生产和独立核算的组织，并承担国家的行政任务。生产大队安排生产，负责本队社员的生活，其领导者由精通农业生产、善于管理的人员担任。
1960年开始的整风整社运动中，各地开始建立贫农下中农协会，对社、队管理委员会进行协助和监督。后来，在“四清”等运动中，基层组织瘫痪的地方，在新的领导核心没有建立以前，甚至可以实行一切权力归贫农下中农协会。贫下中农协会一直存在到20世纪70年代中期，成为和生产队正式组织并行存在并切实发挥作用的村级组织。
二、村民委员会和“村民自治”的兴起
村民委员会是农村改革的产物。正如家庭联产承包责任制起始于农民的自发创造一样，村民自治这一农村基层治理模式最初也是由农民自发创造的。20世纪80年代初，针对实行家庭联产承包责任制和人民公社体制解体后所出现的基层组织瘫痪、农村社会管理失控等现象，出于维护农村社会治安的需要，弥补人民公社解体后造成的治理真空，一些地方农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。此后，这些组织逐步向群众性自治组织――村民委员会过渡，村民委员会发展成为取代生产大队的法定组织。1980年，广西河池地区的宜山、罗城两县农村，出于社会治安管理的迫切需要，农民们自发组建了新的组织――村民委员会（起初名称不一，有的叫“村管会”，有的叫“议事会”或“治安领导小组”），以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织。村委会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区的农村如四川、河北等，也出现了类似“村民委员会”的组织。由于它顺应了经济、社会发展的客观规律，因此一经出现，便很快发展起来。到1982年4月，仅宜山、罗城两县便有675个自然村建立了村民委员会，占两县自然村总数的15％左右。
广西的经验很快被各地效仿，并得到国家的承认和重视。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》明确规定，农村按居民居住地区设立的委员会是基层性自治组织，认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位；规定在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村委会的试点。到1985年初，生产大队改村民委员会的工作在全国基本结束，全国共设村委会82万多个。